- Уголовный кодекс Республики Казахстан (далее - УК РК);
- Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее - УПК РК);
- Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (далее - КоАП).
Второй статьей устанавливаются порядок и сроки введения в силу законопроекта.
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативного правового акта.
Разработка и принятие представленного законопроекта обоснованны и своевременны.
Принятие законопроекта в случае учета замечаний научной экспертизы повысит эффективность борьбы с торговлей людьми, защиты прав и интересов потерпевших от преступлений и правонарушений в сфере торговли людьми, включая трудовую, сексуальную эксплуатацию, принудительное попрошайничество, в том числе с участием несовершеннолетних, усилит ответственность и введет новые составы преступлений и административных правонарушений, что в свою очередь позволит привести в соответствие степень фактической опасности данных деяний и применяемые по ним уголовные и административные санкции, а также окажет профилактическое воздействие на лиц, причастных к данному виду незаконной деятельности.
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта.
Разработка проблемных вопросов, поднятых разработчиком законопроекта, не имеет аналогов в литературных источниках, интернет-ресурсах и носит национальный характер.
4. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой.
Способы, механизмы, подходы к разрешению поставленных проблемных вопросов, в целом, адекватны целям и задачам антикоррупционной экспертизы.
Законопроект направлен на совершенствование национального законодательства в области противодействия торговле людьми с учетом норм международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
Сроки проведения научной экспертизы
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Управляющий директор, к.э.н. М.В. Сандрачук
2. Административный директор, к.ю.н. М.Ш. Асатов
3. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Г.Р. Рустемова
4. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Е.З. Бекбаев
5. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Г.Б. Кысыкова
6. Старший научный сотрудник, к.ю.н. А.Б. Габбасов
7. Старший научный сотрудник, к.э.н., доцент Р.З. Ахмедина
8. Старший научный сотрудник, к.ю.н., доцент Г.Т. Алаева
9. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Б.Ы. Досмамбетов
10. Старший эксперт А.Б. Ахметова
Вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной
экспертизой проектов нормативных правовых актов (замечания и
рекомендации по факторам коррупциогенности)
В процессе экспертного исследования выявлены следующие дефектные нормы, содержащие признаки коррупциогенных факторов:
1. УК РК дополняется новой статьей 138-1, предусматривающей уголовную ответственность за нарушение работодателем или должностным лицом трудового законодательства Республики Казахстан в части использования труда несовершеннолетних, в случае, если к нему в течение года применялось административное взыскание за совершение такого же деяния. В результате фактически уголовная ответственность наступает за нарушение норм, содержащихся в том числе и в подзаконных нормативных правовых актах. Данное положение дел идет вразрез с Конституцией, в которой говорится, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами. В этом контексте Конституционный совет Республики Казахстан в своем нормативном постановлении от 27 февраля 2008 года № 2 разъяснил, что «закон, ограничивающий конституционные права и свободы человека и гражданина, должен соответствовать требованиям юридической точности и предсказуемости последствий, то есть его нормы должны быть сформулированы с достаточной степенью четкости и основаны на понятных критериях, позволяющих со всей определенностью отличать правомерное поведение от противоправного, исключая возможность произвольной интерпретации положений закона».
В данном случае законопроект характеризуется юридико-лингвистической коррупциогенностью, в связи с чем полагаем необходимым объективную сторону преступления изложить путем указания конкретных действий или бездействий, влекущих наступление уголовной ответственности.
Аналогичное замечание по соответствующим статьям КоАП (например, 85-4, 311-1). (Габбасов А.Б.)
2. Нормы, содержащие юридико-лингвистическую коррупциогенность.
В исследуемом законопроекте предлагается часть вторую Примечания статьи 125 УК РК изложить в следующей редакции: «... принудительный труд, означает любую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для выполнения которой это лицо не предложило добровольно своих услуг».
Считаем, что разработчик законопроекта загромоздил норму словами «любую», «какого-либо», которые следует исключить, это не повлечет изменения семантики предложения, тем самым не будут нарушены правила юридической техники, четкости и ясности языка.
Далее в этой же норме законопроекта коррупционную угрозу создает расплывчатость определения - «...занятие проституцией другим лицом или иных оказываемых им услуг в целях присвоения виновным полученных доходов, а равно принуждение к оказанию сексуальных услуг без преследования виновным цели получения материальной выгоды». На наш взгляд, в тексте нужно четко дифференцировать, кто подразумевается под другим лицом по отношению к виновному, так как имеется налицо нарушение правил юридической техники из-за наличия в норме неопределенности. (Алаева Г.Т.)
3. В тексте законопроекта указано в части изменений, вносимых в УК РК, дополнить статью 270 частью «2. Предоставление помещений и (или) создание условий для сводничества и занятия проституцией владельцами (арендаторами)...».
Здесь усматривается коррупциогенный фактор, связанный с наделением полномочного должностного лица самому определять факт наличия условий для сводничества и занятия проституцией, так как из содержания нормы невозможно определить пределы этого полномочия и что можно трактовать под созданием таких условий. Данные дискреционные полномочия позволяют органу (должностному лицу) по своему усмотрению оценить юридический факт создания или отсутствия условий для сводничества и занятия проституцией. (Алаева Г.Т.)
Вместе с тем в действующих законодательных актах отсутствует четкое и исчерпывающее определение «создание условий для сводничества и занятия проституцией владельцами (арендаторами)».
В данном случае коррупциогенным фактором выступает юридико-лингвистическая коррупциогенность, заключающаяся в использовании формулировок с неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки (Досмамбетов Б.Ы.).
4. В части второй статьи 85-4 КоАП за повторное в течение года после наложения административного взыскания нарушение порядка информирования правоохранительных органов о несовершеннолетних лицах, поступивших в учреждения здравоохранения с полученными травмами, признаками насилия либо погибших на производстве, предусмотрена ответственность на юридических лиц в виде штрафа с приостановлением действия лицензии либо с приостановлением или лишением свидетельства об аккредитации. Вместе с тем, приостановление и лишение свидетельства об аккредитации существенно различаются по правовым последствиям, в связи с чем наличие возможности на свое усмотрение за одно и о же противоправное деяние приостанавливать или лишать свидетельства об аккредитации свидетельствует о «Широте дискреционных полномочий». (Габбасов А.Б.)
В тексте законопроекта указано дополнить статью 85-4 КоАП следующим содержанием «...влекут штраф на физических лиц в размере от пяти до десяти месячных расчетных показателей..., на юридических лиц в размере от двадцати до пятидесяти месячных расчетных показателей с приостановлением действия лицензии либо с приостановлением или лишением свидетельства об аккредитации». Здесь усматривается коррупциогенный фактор - широта дискреционных полномочий. Приостановление действия лицензии либо приостановление или лишение свидетельства об аккредитации создает возможность у уполномоченного лица по собственному усмотрению выбрать санкцию, причем лишение лицензии является неравноценным действием по отношению к лишению свидетельства об аккредитации. В свою очередь приостановление свидетельства об аккредитации является более мягким наказанием по отношению к лишению свидетельства об аккредитации. (Алаева Г.Т.)
5. Законопроектом предусматривается дополнение КоАП новой статьей 85-4 следующего содержания:
«Статья 85-4. Нарушение порядка информирования правоохранительных органов
1. Нарушение порядка информирования правоохранительных органов о несовершеннолетних лицах, поступивших в учреждения здравоохранения с полученными травмами, признаками насилия либо погибших на производстве, -
влечет штраф на физических лиц в размере до пяти месячных расчетных показателей, на должностных лиц в размере от пяти до десяти месячных расчетных показателей.
2. Те же деяния, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, -
влекут штраф на физических лиц в размере от пяти до десяти месячных расчетных показателей с приостановлением действия лицензии и лишением сертификата специалиста, на должностных лиц в размере от десяти до двадцати месячных расчетных показателей с приостановлением действия лицензии, на юридических лиц в размере от двадцати до пятидесяти месячных расчетных показателей с приостановлением действия лицензии либо с приостановлением или лишением свидетельства об аккредитации».
Данная норма является бланкетной, так как сам порядок информирования правоохранительных органов законодательно еще не определен. Период времени, когда административная ответственность принята, а сам порядок не определен, может стать периодом безграничных дискреционных полномочий правоохранительных органов. Чтобы исключить потенциал коррупции и не допустить широту дискреционных полномочий правоохранительных органов, эту норму следует доработать, предусмотрев дополнение касательно того, когда и кем будет определен Порядок информирования правоохранительных органов.
Кроме того, разработчику рекомендуется существенно доработать редакцию статьи 85-4 КоАП, поскольку из ее содержания совершенно непонятно, о каких физических лицах идет речь (можно только догадываться, что имеются в виду индивидуальные предприниматели). Тогда возникает другой вопрос, о каких индивидуальных предпринимателях идет речь: об индивидуальных предпринимателях с образованием или без образования юридического лица, об индивидуальных предпринимателях, имеющих или не имеющих лицензии (поскольку в пункте 2 статьи указывается о возможности «приостановления лицензии и лишении сертификата»). Во-вторых, непонятно, зачем о несовершеннолетних лицах, поступивших в учреждения здравоохранения с полученными травмами, признаками насилия либо погибших на производстве, помимо должностных лиц учреждений здравоохранения, которым приказом министра здравоохранения вменяется в обязанность информировать правоохранительные органы, должны информировать еще физические лица и должностные лица. В-третьих, несовершеннолетний может получить травмы либо погибнуть не только на производстве, а например, по дороге на работу либо с работы. В-четвертых, несовершеннолетний, получивший травму, может и не обращаться в учреждение здравоохранения, поскольку травма травме рознь и т.д.. В-пятых, до того, как устанавливать административную ответственность физических и должностных лиц, должен быть определен перечень и тяжесть повреждений (увечий, ранений, травм, контузий), по которым нужно обязательно информировать правоохранительные органы. В-шестых, разве физическое или должностное лицо в состоянии определить степень тяжести повреждений, это может сделать только специалист с медицинским образованием и т.д.
Таким образом, если оставить статью 85-4 КоАП в данной редакции, то не исключается вероятность произвольного толкования нормы в силу ее недостаточной определенности правоохранительными органами и совершения ими коррупционных действий. Таким образом, это еще и дефектная норма, содержащая коррупционный признак «юридико-лингвистическая коррупциогенность».
В этой связи рекомендуем данную статью 85-4 КоАП основательно доработать. (Ахмедина Р.З.).
6. Пункт 1 статьи 85-4 КоАП «Нарушение порядка информирования правоохранительных органов» предусматривает нарушение порядка информирования правоохранительных органов о несовершеннолетних лицах, поступивших в учреждения здравоохранения с полученными травмами, признаками насилия либо погибших на производстве.
Пункт 3-1 статьи 311-1 КоАП «Нарушение законодательства Республики Казахстан в области образования» предусматривает нарушение должностными лицами государственных органов и организаций обязательства по своевременному информированию законных представителей и правоохранительные органы о нарушении прав и законных интересов ребенка, а также имеющихся явных признаках насилия, жестокого обращения или телесного повреждения».
В данном случае коррупциогенным фактором выступает наличие пробела в регулировании. Признаком пробельности нормативного регулирования является отсутствие правил поведения и осуществление контроля за выполнением предъявляемых требований. Каждое нормативное требование, предъявляемое к участнику общественных отношений, должно подкрепляться нормами о порядке контроля его соблюдения. В противном случае оно не будет контролироваться вообще или будет контролироваться в произвольном порядке, что создает основу для коррупционных правонарушений (Досмамбетов Б.Ы.).
7. Законопроектом предусматривается дополнить статью 311-1 КоАП частью 3-1 следующего содержания:
«3-1 Нарушение должностными лицами государственных органов и организаций обязательства по своевременному информированию законных представителей и правоохранительные органы о нарушении прав и законных интересов ребенка, а также имеющихся явных признаках насилия, жестокого обращения или телесного повреждения...».
Считаем, что коррупциогенный фактор имеется в предоставлении нормой возможности должностному лицу варьировать в части определения явных или неявных признаков насилия, жестокого обращения или телесного повреждения, так как норма не содержит четких критериев оценки этих признаков. (Алаева Г.Т.)
8. КоАП дополняется статьей 339-1 «Занятие проституцией». Между тем, административная ответственность может быть установлена только за предусмотренную законами соответствующую обязанность, запрет или ограничение. В действующем национальном законодательстве отсутствуют положения о запрете сексуальных контактов совершеннолетних граждан по обоюдному согласию, так как сексуальная жизнь отдельных людей включается в понятие частная жизнь, неприкосновенность которой признается пунктом 1 статьей 18 Конституции Республики Казахстан. Также в законодательстве не раскрыто понятие «проституция». Отсутствие в законодательных актах конкретных действий или бездействий, образующих данный состав преступления, создают условия для произвольной трактовки положений УК РК и злоупотреблений при привлечении к уголовной ответственности.
Таким образом, следует бороться с торговлей людьми и сексуальным рабством, т.е. эксплуатацией проституции третьими лицами, а не преследовать лиц, занимающихся проституцией. В данном случае коррупциогенным фактором выступает «Ложные цели и приоритеты». (Габбасов А.Б.)
9. Коррупциогенным фактором является ненадлежащее определение в проекте нормативного правового акта ответственности должностных лиц в части дополнения статьи 339-1 КоАП, где указано «2. Занятие проституцией несовершеннолетним, -
влечет штраф на законных представителей и руководителей или иных должностных лиц организации образования учащегося, в размере от тридцати до сорока месячных расчетных показателей.
3. Действия, предусмотренные частью первой и второй настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, -
влекут штраф в размере от тридцати до пятидесяти месячных расчетных показателей либо арест до десяти суток, на законных представителей и руководителей или иных должностных лиц организации образования учащегося...».
Считаем, что здесь дизъюнкция «или» должна быть исключена, руководители организаций образования должны быть подвержены административному взысканию в обязательном порядке совместно, а не в исключение с иными должностными лицами организации образования учащегося. (Алаева Г.Т.)
Системный анализ законопроекта позволил экспертам сформулировать следующие рекомендации:
1. Полагаем необходимым объективную сторону статьи 138-1 УК РК изложить путем указания конкретных действий или бездействий, влекущих наступление уголовной ответственности. (Габбасов А.Б.)
2. Законопроектом КоАП дополняется новыми статьями 85-4, 339-1, частью 1-1 статьи 87, частью 3-1 статьи 311-1. Вместе с тем, законопроектом не определены должностные лица, имеющие право составлять протоколы об административных правонарушениях, а также органы, имеющие право рассматривать данные статьи и налагать взыскания. Неурегулированность указанного аспекта может повлечь злоупотребления при применении рассматриваемых норм. В связи с этим полагаем необходимым внести соответствующие поправки в Главу 32 и статью 636 КоАП. (Габбасов А.Б.)
3. Норма статьи 339-1 КоАП должна быть прописана следующим образом «2. Занятие проституцией несовершеннолетним, -
влечет штраф на законных представителей, руководителей и иных должностных лиц организации образования учащегося, в размере от тридцати до сорока месячных расчетных показателей.
3. Действия, предусмотренные частью первой и второй настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, -
влекут штраф в размере от тридцати до пятидесяти месячных расчетных показателей либо арест до десяти суток, на законных представителей, руководителей и иных должностных лиц организации образования учащегося...». (Алаева Г.Т.)
Замечания и рекомендации общего характера, которые должны быть
рассмотрены в рамках научной правовой экспертизы
1. Законопроектом предусматривается в части второй статьи 125 УК РК Примечания изложить норму о том, что «2. Под эксплуатацией лица в настоящей статье и статьях 126, 128, 133 настоящего Кодекса понимаются:
...- иные действия, связанные с осуществлением лицом полномочий собственника в отношении лица, которое по независящим от него причинам не может отказаться от выполнения работ или услуг».
Использование в данной норме формулировки «полномочий собственника в отношении лица» является некорректным и противоречит Конституции Республики Казахстан в силу отсутствия у нас рабства. Поэтому норма нуждается в доработке. В качестве одного из вариантов можно предложить в данной норме слова «полномочий собственника» заменить словом «принуждения». (Бекбаев Е.З.)
2. Частью 2-1 статьи 132-1 УК РК вводится новая часть, санкции которой как и в части 2 данной статьи. Однако при конструировании норм особенной части уголовного права нужно обязательно придерживаться правила, когда квалифицированный состав отличается от особо квалифицированного состава наличием особо квалифицирующих признаков и более суровой санкции, чего мы не наблюдаем в тексте.
Предлагается редакция статьи 132-1 УК РК:
«1. Без изменений.
2. Без изменений.
2-1. То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо неоднократно, -
наказывается лишением свободы на срок от шести лет до десяти лет с конфискацией имущества.
3. То же деяние, совершенное организованной группой:
…
наказывается лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет с конфискацией имущества». (Рустемова Г.Р.)
3. Статья 138-1 УК РК - предлагается введение новой статьи УК «Нарушение трудового законодательства Республики Казахстан в отношении несовершеннолетних». Однако разработчик сам себе противоречит, дав объяснение в графе 5 сравнительной таблицы - норма вводится в связи с усилением ответственности работодателей за нарушение правил охраны труда в отношении несовершеннолетнего работника.
Следуя их логике, а также правильно определив родовой, видовой и непосредственный объект нового состава преступления, размещение его должно быть после статьи 148 УК РК - ст. 148-1, а не ст. 138-1. (Рустемова Г.Р.)
4. В статью 270 УК РК вводится новая часть 1-1. При этом признак «неоднократно» повторяется дважды - в новой части и в ч. 2, что уже вызывает недоумение и удивление!
При конструировании норм особенной части УК РК нужно обязательно придерживаться правила, когда квалифицированный состав отличается от особо квалифицированного состава наличием особо квалифицирующих признаков и более суровой санкции, чего мы не наблюдаем в тексте.
Предлагается редакция статьи 270 УК РК:
«1. Без изменений.
1-1. То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо неоднократно, -
наказывается лишением свободы на срок от трех до шести лет с конфискацией имущества.
2. То же деяние, совершенное организованной группой, -
наказывается лишением свободы на срок от пяти до семи лет с конфискацией имущества». (Рустемова Г.Р.)
5. По ряду статей (132-1, 270, 271) УК РК предлагается ужесточение санкций, но при этом ни в сравнительной таблице, ни в пояснительной записке к законопроекту соответствующего обоснования с анализом правоприменительной практики и статистических данных не приведено. Нет сведений, которые бы свидетельствовали о неэффективности действующих санкций (Досмамбетов Б.Ы.).
Предложения по устранению выявленных пробелов в рассматриваемом законопроекте.
Предложений не имеется.
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений
В случае принятия анализируемого проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия торговле людьми» риск совершения коррупционных правонарушений сохраняется.
Определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями
Эффективность борьбы с возможными коррупционными правонарушениями будет повышаться в случае исполнения рекомендаций и предложений экспертов по выявленным коррупциогенным факторам.
Выводы и предложения
Представленный на научную антикоррупционную экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия торговле людьми» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение, после устранения указанных замечаний.
Письмо Министерство экономического развития и торговли Республики Казахстан Акционерное общество «Институт экономических исследований» от 2 июля 2012 года № 41-15-01/900
Министерство внутренних дел
Республики Казахстан
На письмо МЭРТ РК от 12.06.2012 г. № 31-2-7/7653
Настоящим направляем оригинал заключения научной экономической экспертизы по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия торговле людьми».
Приложение: на 40 листах на государственном языке,
на 40 листах на русском языке.
Заключение
научной экономической экспертизы законопроекта